Una política para el crecimiento - como la que se considera aquí para resolver el problema del desempleo -, sólo se puede formular en detalle desde el Gobierno.
La consecución de un crecimiento rápido y sostenible dependerá esencialmente del aumento de la cantidad y la calidad de la inversión, incluyendo naturalmente la inversión en capital humano, y de la moderación de los ciclos económicos.
Los dos factores mencionados no dependen sólo de cuestiones macroeconómicas, sino de instituciones y de políticas que se exponen en lo que sigue, clasificadas en:
1. Política macroeconómica
2. Política tributaria y ruptura de la segmentación fiscal
3. La estrategia de crecimiento propiamente dicha y la política microeconómica
4. La reforma del Estado en torno al capital humano
1. Política macroeconómica
Objetivos:
Disminuir endógenamente el riesgo país, con mayor independencia de las coyunturas del mercado internacional de capitales, para aumentar la inversión.
Moderar los efectos cíclicos de las entradas y salidas de capitales u otros shocks externos o internos.
Posibles instrumentos:
• Fortalecimiento de la convertibilidad.
La limitación legal al 20% como porcentaje máximo de utilización de los títulos públicos en las reservas, ya consagrada por la costumbre, contribuiría a afianzar tanto la solvencia fiscal como la certidumbre cambiaría.
• Fondo de Ahorro Público
Sobre la base de la experiencia del ciclo fiscal del período 1991-1996 es imprescindible para el crecimiento sostenido limitar el endeudamiento público y mantener el gasto en niveles financiables en el mediano plazo. Esto se consigue mediante un aumento (o menor disminución) del ahorro público en períodos de abundancia de recursos fiscales, que permitirá tener mayor capacidad de gasto o endeudamiento en los períodos de crisis.
• Limitación de déficit fiscal
Aunque está implícita en la propuesta anterior, sería conveniente hacer explícita la necesidad de limitar legalmente el déficit fiscal de acuerdo a un perfil de evolución de la deuda pública.
• Programación presupuestaria plurianual
Para implementar políticas tales como el Fondo de Ahorro Público o la segunda reforma del Estado, y para dar mayor certidumbre a los agentes económicos, sería muy conveniente establecer presupuestos plurianuales (mínimo tres años) que sean votados por el Congreso estableciendo la política tributaria y los límites al gasto por finalidad y función.
• Consolidación de la solvencia del sistema financiero
La consolidación de la solvencia del sistema financiero requiere continuar fortaleciendo la supervisión de bancos; profundizar la política para mejorar la solvencia de las entidades financieras, especialmente las medianas y pequeñas e inducir las privatizaciones pendientes de los bancos públicos provinciales o dar participación al capital privado en los mismos.
2. Política tributaria y ruptura de la segmentación fiscal
Objetivos:
Aumentar la equidad vertical y horizontal del sistema tributario.
Afianzar la vigencia efectiva de la tributación mediante un combate más contundente contra la evasión.
Eliminar distorsiones subsistentes en el sistema.
Disminuir gradualmente la triple imposición al valor agregado (ganancias, IVA, aportes y contribuciones) mediante una ampliación sustancial de la base de contribuyentes, para acelerar la modernización de la economía.
Ampliar sustancialmente la base de contribuyentes, con la incorporación masiva del sector informal, lo cual es necesario para la protección social de sus trabajadores, para su modernización gradual y para aumentar la recaudación que permite bajar las alícuotas.
Posibles instrumentos:
• Reducción hasta su eliminación de las contribuciones patronales
Este es un obstáculo principalísimo para la creación de empleos, al establecer una gran diferencia entre el costo laboral y el salario directo o indirecto. Por ello, su reducción programada debe ser un objetivo prioritario de la política tributaria y la primera prioridad para la reducción de impuestos.
• Impuesto al valor agregado
Estudiar la posibilidad de cambiar el sistema de facturación y determinar un día D para su implementación, posiblemente acompañado con una reducción de la alícuota, generando así una sensación de cambio de régimen.
Un régimen opcional de IVA presunto o simplificado para las pequeñas empresas podría ser preferible a la propuesta monotributo.
Estudio de la factibilidad de un régimen especial que permita financiar el IVA-inversión, para aplicarlo sólo después de la eliminación de las contribuciones personales.
• Ganancias
Integración de los ingresos (ganancias y contribuciones sobre la nómina salarial) en un impuesto único con una escala progresiva similar a la vigente, para obtener así una tributación efectivamente progresiva por tramos de ingreso.
• Simplificación y rebaja de costos asociados al pago de impuestos
Los costos de tiempo son una invitación al trabajo en negro, afectan su rentabilidad, establecen una segmentación adicional y son un fuerte desincentivo a la creación de nuevas empresas.
• Acuerdos fiscales Nación-Provincias
Es aconsejable retomar la práctica de los pactos o acuerdos fiscales entre la Nación y las provincias. Una de las principales es la conveniencia de considerar conjuntamente las reducciones impositivas nacionales con las provinciales. Subsisten todavía impuestos provinciales y municipales distorsivos (ingresos brutos, sellos, tasas diversas) y por ello es conveniente dar mayores incentivos de reducciones de impuestos nacionales a las provincias que acompañen esa política con su propio esfuerzo de rebajas de impuestos.
3. La estrategia de crecimiento propiamente dicha y la política microeconómica
Objetivos:
Incorporación creciente de capital humano.
Cambio tecnológico endógeno.
Aumento del valor agregado doméstico eficiente.
Desarrollo de los racimos productivos en torno a los bienes primarios.
Modernización integrador: moderar las segmentaciones existentes en los mercados de capitales, crédito, información inversiones y capital humano, así como las que surgen de las deseconomías de localización.
Posibles instrumentos:
• Diálogo activo y sistemático con todos los sectores productivos
En el marco del mantenimiento de las políticas de convertibilidad, apertura y desregulación, ésta es la primera condición para una política exitosa de crecimiento económico. Sólo mediante la creación de una instancia sistemática de diálogo y trabajo codo a codo con los sectores productivos es posible monitorear su situación y las trabas de distinto tipo y sus exportaciones.
• Sesgos remanentes en la política comercial
Originalmente se estableció un arancel cero para las materias primas, 11% para los insumos y 22% para los bienes finales.
Posteriores revisiones y los acuerdos del MERCOSUR alteraron parcialmente este criterio y hoy se observa una dispersión de protecciones nominales (y efectivas) que no responde a un criterio plano.
La lógica económica, y también razones de equidad, harían aconsejable restablecer un criterio análogo al original, no para aumentar la protección promedio, sino para disminuir la dispersión y para eliminar el sesgo tradicional subsistente contrario a las manufacturas de origen agropecuario.
• Promoción comercial, espejo y reintegros a las exportaciones
El desempeño de las exportaciones argentinas es destacable, pero su continuidad en el tiempo requiere una acción de gobierno permanente.
Junto a la mayor protección al valor agregado, se estableció en su momento un sistema de reintegros impositivos a las exportaciones en espejo con los aranceles. Esto permite que el incentivo a exportar sea lo más parecido posible al incentivo a vender en el mercado interno.
• Tratamiento arancelario a los bienes de capital
Es posible que la política vigente hasta agosto de 1996, consistente en arancel cero para los bienes de capital y reintegros a su producción doméstica sea más conveniente que la actual, desde el punto de vista del desarrollo de la industria de bienes de capital y de una más intensa incorporación de maquinarias y equipos modernos que es un factor positivo para la creación de calidad y para la creación de empresas.
• Desarrollo de la infraestructura económica
1) Empresas privatizadas y concesiones
Inducir activamente desde el gobierno nacional las importantes privatizaciones faltantes en las provincias y municipios.
Fortalecer el funcionamiento independiente de los entes reguladores.
Optar en todos los casos en que sea posible por la desregulación previa a la privatización.
Aprovechar al máximo la realización de obras públicas mediante los sistemas de concesión con cargo al cliente cuando exista demanda solvente y siempre y cuando los precios resultantes no excluyan a una porción relevante.
2) El papel programador y subsidiario del Estado
Aunque la función de programación está adecuadamente prevista en la Ley de Inversiones Públicas, ella no se cumple satisfactoriamente hasta el momento. A partir de un intenso diálogo con los gobiernos locales, es necesario establecer claras prioridades de obras de infraestructura económica (caminos) y social (agua potable y saneamiento, educación, salud).
Es necesario mejorar sustancialmente el aprovechamiento de las fuentes de financiamiento disponibles, fundamentalmente de los organismos internacionales.
• Programa nacional de extensión tecnológica y de la calidad
Aunque recientemente se están realizando importantes esfuerzos para mejorar los programas de extensión tecnológica y de la calidad para apoyar a las empresas, fundamentalmente a las PyME, nuestro país carece todavía de una estrategia nacional y efectiva al respecto.
• Revisión de las normas laborales sobre subcontratación
La actual legislación argentina da lugar a serias incertidumbres derivadas del principio de solidaridad.
• Programa único para las PyME
Podría armarse un sistema de información de fácil acceso y suficientemente publicitado, al que las PyME puedan recurrir para poner los programas existentes y la información relevante en materias tales como asistencia técnica, líneas de crédito, comercio exterior, ferias y exposiciones o impuestos.
Otra medida, podría ser aumentar el financiamiento de los servicios que necesitan las PyMe par su modernización e internacionalización.
• Desarrollo regional
Se ha iniciado, un provisorio proceso de internalización de las economías regionales y de desarrollo de los racimos productivos, que económicamente podrían asentarse en el interior del país, en torno a la fuente de materias primas.
Cada una de las provincias argentinas debería tener su propia estrategia de crecimiento. Sería conveniente que el Gobierno Nacional facilitara su realización mediante asistencia técnica y un eventual cofinanciamiento de algunos de los servicios requeridos para el diseño de la estrategia.
• El ambiente nutritivo para las nuevas empresas: buenas regulaciones e intensa desregulación
La creación de empleos dependerá mucho de la facilidad con la que puedan crearse en el país nuevas empresas.
La política de desregulación debe ser un objetivo permanente, porque existe la tendencia natural a que las regulaciones reaparezcan al amparo de su escasa visibilidad social individual. Sus efectos siempre tienden a proteger a las empresas existentes y a impedir o dificultar el nacimiento de otras nuevas.
4. La reforma del Estado en torno al capital humano
Objetivos:
Contribuir a la disminución de la brecha entre el salario y el costo laboral.
Atenuar las trabas existentes al acceso al capital humano.
Mejora de la convalidación de los derechos de propiedad, con especial referencia al cumplimiento tributario.
Instrumentos:
• Reforma de la salud
Los cronogramas actualmente vigentes de reforma de las obras sociales y de introducción de una mayor competencia en el sector deberían ser adelantados
• Reforma de la educación
Si bien la reforma educativa se considera positiva, hay cuestiones que invitan a reconsiderar aspectos de su implementación.
Si el tercer ciclo de la educación básica se integra a las actuales escuelas primarias existe riesgo de su primarización cuando lo más indicado sería inducir su secundarización, con el consecuente incremento de su nivel y un significativo ahorro de gastos edilicios.
La segunda es que los contenidos de la educación polimodal deben ser revisados a la luz de la imperiosa necesidad de mejorar la inserción ocupacional de los jóvenes en el mercado de trabajo.
Se debe estudiar un cambio global del sistema educativo, desde el actual enfoque del subsidio a la oferta hacia uno de subsidio a la demanda y libre elección. Parece evidente el fracaso del actual sistema en cuanto a posibilitar a los sectores de ingresos medios-bajos y bajos el acceso a una educación de calidad comparable a la que obtienen los sectores de ingresos medios y altos.
• Reforma de la justicia
Tiene importancia decisiva para un adecuado funcionamiento del sistema judicial para lograr avances cualitativos en la lucha contra la evasión impositiva.
La consecución de un crecimiento rápido y sostenible dependerá esencialmente del aumento de la cantidad y la calidad de la inversión, incluyendo naturalmente la inversión en capital humano, y de la moderación de los ciclos económicos.
Los dos factores mencionados no dependen sólo de cuestiones macroeconómicas, sino de instituciones y de políticas que se exponen en lo que sigue, clasificadas en:
1. Política macroeconómica
2. Política tributaria y ruptura de la segmentación fiscal
3. La estrategia de crecimiento propiamente dicha y la política microeconómica
4. La reforma del Estado en torno al capital humano
1. Política macroeconómica
Objetivos:
Disminuir endógenamente el riesgo país, con mayor independencia de las coyunturas del mercado internacional de capitales, para aumentar la inversión.
Moderar los efectos cíclicos de las entradas y salidas de capitales u otros shocks externos o internos.
Posibles instrumentos:
• Fortalecimiento de la convertibilidad.
La limitación legal al 20% como porcentaje máximo de utilización de los títulos públicos en las reservas, ya consagrada por la costumbre, contribuiría a afianzar tanto la solvencia fiscal como la certidumbre cambiaría.
• Fondo de Ahorro Público
Sobre la base de la experiencia del ciclo fiscal del período 1991-1996 es imprescindible para el crecimiento sostenido limitar el endeudamiento público y mantener el gasto en niveles financiables en el mediano plazo. Esto se consigue mediante un aumento (o menor disminución) del ahorro público en períodos de abundancia de recursos fiscales, que permitirá tener mayor capacidad de gasto o endeudamiento en los períodos de crisis.
• Limitación de déficit fiscal
Aunque está implícita en la propuesta anterior, sería conveniente hacer explícita la necesidad de limitar legalmente el déficit fiscal de acuerdo a un perfil de evolución de la deuda pública.
• Programación presupuestaria plurianual
Para implementar políticas tales como el Fondo de Ahorro Público o la segunda reforma del Estado, y para dar mayor certidumbre a los agentes económicos, sería muy conveniente establecer presupuestos plurianuales (mínimo tres años) que sean votados por el Congreso estableciendo la política tributaria y los límites al gasto por finalidad y función.
• Consolidación de la solvencia del sistema financiero
La consolidación de la solvencia del sistema financiero requiere continuar fortaleciendo la supervisión de bancos; profundizar la política para mejorar la solvencia de las entidades financieras, especialmente las medianas y pequeñas e inducir las privatizaciones pendientes de los bancos públicos provinciales o dar participación al capital privado en los mismos.
2. Política tributaria y ruptura de la segmentación fiscal
Objetivos:
Aumentar la equidad vertical y horizontal del sistema tributario.
Afianzar la vigencia efectiva de la tributación mediante un combate más contundente contra la evasión.
Eliminar distorsiones subsistentes en el sistema.
Disminuir gradualmente la triple imposición al valor agregado (ganancias, IVA, aportes y contribuciones) mediante una ampliación sustancial de la base de contribuyentes, para acelerar la modernización de la economía.
Ampliar sustancialmente la base de contribuyentes, con la incorporación masiva del sector informal, lo cual es necesario para la protección social de sus trabajadores, para su modernización gradual y para aumentar la recaudación que permite bajar las alícuotas.
Posibles instrumentos:
• Reducción hasta su eliminación de las contribuciones patronales
Este es un obstáculo principalísimo para la creación de empleos, al establecer una gran diferencia entre el costo laboral y el salario directo o indirecto. Por ello, su reducción programada debe ser un objetivo prioritario de la política tributaria y la primera prioridad para la reducción de impuestos.
• Impuesto al valor agregado
Estudiar la posibilidad de cambiar el sistema de facturación y determinar un día D para su implementación, posiblemente acompañado con una reducción de la alícuota, generando así una sensación de cambio de régimen.
Un régimen opcional de IVA presunto o simplificado para las pequeñas empresas podría ser preferible a la propuesta monotributo.
Estudio de la factibilidad de un régimen especial que permita financiar el IVA-inversión, para aplicarlo sólo después de la eliminación de las contribuciones personales.
• Ganancias
Integración de los ingresos (ganancias y contribuciones sobre la nómina salarial) en un impuesto único con una escala progresiva similar a la vigente, para obtener así una tributación efectivamente progresiva por tramos de ingreso.
• Simplificación y rebaja de costos asociados al pago de impuestos
Los costos de tiempo son una invitación al trabajo en negro, afectan su rentabilidad, establecen una segmentación adicional y son un fuerte desincentivo a la creación de nuevas empresas.
• Acuerdos fiscales Nación-Provincias
Es aconsejable retomar la práctica de los pactos o acuerdos fiscales entre la Nación y las provincias. Una de las principales es la conveniencia de considerar conjuntamente las reducciones impositivas nacionales con las provinciales. Subsisten todavía impuestos provinciales y municipales distorsivos (ingresos brutos, sellos, tasas diversas) y por ello es conveniente dar mayores incentivos de reducciones de impuestos nacionales a las provincias que acompañen esa política con su propio esfuerzo de rebajas de impuestos.
3. La estrategia de crecimiento propiamente dicha y la política microeconómica
Objetivos:
Incorporación creciente de capital humano.
Cambio tecnológico endógeno.
Aumento del valor agregado doméstico eficiente.
Desarrollo de los racimos productivos en torno a los bienes primarios.
Modernización integrador: moderar las segmentaciones existentes en los mercados de capitales, crédito, información inversiones y capital humano, así como las que surgen de las deseconomías de localización.
Posibles instrumentos:
• Diálogo activo y sistemático con todos los sectores productivos
En el marco del mantenimiento de las políticas de convertibilidad, apertura y desregulación, ésta es la primera condición para una política exitosa de crecimiento económico. Sólo mediante la creación de una instancia sistemática de diálogo y trabajo codo a codo con los sectores productivos es posible monitorear su situación y las trabas de distinto tipo y sus exportaciones.
• Sesgos remanentes en la política comercial
Originalmente se estableció un arancel cero para las materias primas, 11% para los insumos y 22% para los bienes finales.
Posteriores revisiones y los acuerdos del MERCOSUR alteraron parcialmente este criterio y hoy se observa una dispersión de protecciones nominales (y efectivas) que no responde a un criterio plano.
La lógica económica, y también razones de equidad, harían aconsejable restablecer un criterio análogo al original, no para aumentar la protección promedio, sino para disminuir la dispersión y para eliminar el sesgo tradicional subsistente contrario a las manufacturas de origen agropecuario.
• Promoción comercial, espejo y reintegros a las exportaciones
El desempeño de las exportaciones argentinas es destacable, pero su continuidad en el tiempo requiere una acción de gobierno permanente.
Junto a la mayor protección al valor agregado, se estableció en su momento un sistema de reintegros impositivos a las exportaciones en espejo con los aranceles. Esto permite que el incentivo a exportar sea lo más parecido posible al incentivo a vender en el mercado interno.
• Tratamiento arancelario a los bienes de capital
Es posible que la política vigente hasta agosto de 1996, consistente en arancel cero para los bienes de capital y reintegros a su producción doméstica sea más conveniente que la actual, desde el punto de vista del desarrollo de la industria de bienes de capital y de una más intensa incorporación de maquinarias y equipos modernos que es un factor positivo para la creación de calidad y para la creación de empresas.
• Desarrollo de la infraestructura económica
1) Empresas privatizadas y concesiones
Inducir activamente desde el gobierno nacional las importantes privatizaciones faltantes en las provincias y municipios.
Fortalecer el funcionamiento independiente de los entes reguladores.
Optar en todos los casos en que sea posible por la desregulación previa a la privatización.
Aprovechar al máximo la realización de obras públicas mediante los sistemas de concesión con cargo al cliente cuando exista demanda solvente y siempre y cuando los precios resultantes no excluyan a una porción relevante.
2) El papel programador y subsidiario del Estado
Aunque la función de programación está adecuadamente prevista en la Ley de Inversiones Públicas, ella no se cumple satisfactoriamente hasta el momento. A partir de un intenso diálogo con los gobiernos locales, es necesario establecer claras prioridades de obras de infraestructura económica (caminos) y social (agua potable y saneamiento, educación, salud).
Es necesario mejorar sustancialmente el aprovechamiento de las fuentes de financiamiento disponibles, fundamentalmente de los organismos internacionales.
• Programa nacional de extensión tecnológica y de la calidad
Aunque recientemente se están realizando importantes esfuerzos para mejorar los programas de extensión tecnológica y de la calidad para apoyar a las empresas, fundamentalmente a las PyME, nuestro país carece todavía de una estrategia nacional y efectiva al respecto.
• Revisión de las normas laborales sobre subcontratación
La actual legislación argentina da lugar a serias incertidumbres derivadas del principio de solidaridad.
• Programa único para las PyME
Podría armarse un sistema de información de fácil acceso y suficientemente publicitado, al que las PyME puedan recurrir para poner los programas existentes y la información relevante en materias tales como asistencia técnica, líneas de crédito, comercio exterior, ferias y exposiciones o impuestos.
Otra medida, podría ser aumentar el financiamiento de los servicios que necesitan las PyMe par su modernización e internacionalización.
• Desarrollo regional
Se ha iniciado, un provisorio proceso de internalización de las economías regionales y de desarrollo de los racimos productivos, que económicamente podrían asentarse en el interior del país, en torno a la fuente de materias primas.
Cada una de las provincias argentinas debería tener su propia estrategia de crecimiento. Sería conveniente que el Gobierno Nacional facilitara su realización mediante asistencia técnica y un eventual cofinanciamiento de algunos de los servicios requeridos para el diseño de la estrategia.
• El ambiente nutritivo para las nuevas empresas: buenas regulaciones e intensa desregulación
La creación de empleos dependerá mucho de la facilidad con la que puedan crearse en el país nuevas empresas.
La política de desregulación debe ser un objetivo permanente, porque existe la tendencia natural a que las regulaciones reaparezcan al amparo de su escasa visibilidad social individual. Sus efectos siempre tienden a proteger a las empresas existentes y a impedir o dificultar el nacimiento de otras nuevas.
4. La reforma del Estado en torno al capital humano
Objetivos:
Contribuir a la disminución de la brecha entre el salario y el costo laboral.
Atenuar las trabas existentes al acceso al capital humano.
Mejora de la convalidación de los derechos de propiedad, con especial referencia al cumplimiento tributario.
Instrumentos:
• Reforma de la salud
Los cronogramas actualmente vigentes de reforma de las obras sociales y de introducción de una mayor competencia en el sector deberían ser adelantados
• Reforma de la educación
Si bien la reforma educativa se considera positiva, hay cuestiones que invitan a reconsiderar aspectos de su implementación.
Si el tercer ciclo de la educación básica se integra a las actuales escuelas primarias existe riesgo de su primarización cuando lo más indicado sería inducir su secundarización, con el consecuente incremento de su nivel y un significativo ahorro de gastos edilicios.
La segunda es que los contenidos de la educación polimodal deben ser revisados a la luz de la imperiosa necesidad de mejorar la inserción ocupacional de los jóvenes en el mercado de trabajo.
Se debe estudiar un cambio global del sistema educativo, desde el actual enfoque del subsidio a la oferta hacia uno de subsidio a la demanda y libre elección. Parece evidente el fracaso del actual sistema en cuanto a posibilitar a los sectores de ingresos medios-bajos y bajos el acceso a una educación de calidad comparable a la que obtienen los sectores de ingresos medios y altos.
• Reforma de la justicia
Tiene importancia decisiva para un adecuado funcionamiento del sistema judicial para lograr avances cualitativos en la lucha contra la evasión impositiva.
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